Assemblée Nationale - 7 décembre 2009 - Déclaration de Mme Marie-Luce Penchard, Ministre chargée de l'Outre-mer

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Assemblée nationale

Séance du lundi 7 décembre 2009

Déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Guyane et de la Martinique et débat sur cette déclaration

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l’outre-mer.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les députés, le Président de la République a décidé de consulter les populations de la Martinique et de la Guyane sur leur évolution institutionnelle. Ces consultations constituent un événement marquant dans les relations entre la République et ses départements et régions d’outre-mer.

C’est la première fois que les électeurs ne seront pas confrontés à un choix purement binaire entre un projet institutionnel et le statu quo, mais qu’ils pourront choisir librement parmi plusieurs évolutions possibles : soit une collectivité autonome régie par l’article 74 de la Constitution, dont le statut, établi par une loi organique, précisera l’organisation institutionnelle et les compétences, soit la fusion du département et de la région en une collectivité unique dans le cadre du régime actuel de l’article 73, soit le maintien d’une organisation administrative identique à celle en vigueur en métropole.

Les électeurs de la Martinique et de la Guyane auront à répondre, le 10 janvier prochain, à la question suivante : « Approuvez-vous la transformation de la Martinique – ou de la Guyane – en une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, dotée d’une organisation particulière tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République ». En cas de réponse négative à cette première consultation, ils auront à répondre, le 24 janvier, à la question suivante : « Approuvez-vous la création, en Martinique – ou en Guyane –, d’une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l’article 73 de la Constitution ? »

Ces consultations reposent sur une démarche qui vise à répondre aux attentes exprimées par les élus. Cette réforme statutaire a été voulue par les élus pour être mieux en phase avec la réalité des enjeux sociaux que connaissent ces collectivités.

Pour les outre-mer, la question statutaire ne doit pas être le point essentiel. Le statut n’est qu’un outil au service des territoires et la question primordiale est aujourd’hui celle de leur insertion régionale, de leur développement et de leur cohésion sociale.

De plus, les consultations des 10 et 24 janvier prennent une tout autre dimension puisqu’elles s’inscrivent dans la réflexion plus générale lancée par le Président de la République dans le cadre des états généraux de l’outre-mer, qui, comme vous le savez, ont permis à l’ensemble de nos concitoyens ultramarins de s’exprimer sur l’avenir des outre-mer mais aussi d’aborder de nouvelles formes de gouvernance économique, sociale et institutionnelle.

C’est pourquoi l’évolution institutionnelle de ces collectivités n’est pas une fin en soi mais constitue un instrument parmi d’autres qui peut participer, si ces territoires le souhaitent, si la population la souhaite, de nouer la relation rénovée avec la métropole que le Président de la République appelait de ses vœux en concluant le Conseil interministériel de l’outre-mer le 6 novembre dernier.

Cette démarche n’est pas un projet du Gouvernement, il n’a fait que proposer au Président de la République de soumettre au vote de la population de la Martinique et de la Guyane une réforme voulue par les élus. Le Président n’a rien imposé. Au contraire, il a privilégié l’écoute et le dialogue avec les représentants élus de ces collectivités.

Conformément aux engagements qu’il avait pris aux Antilles, il a donné une suite rapide aux résolutions adoptées les 18 juin et 2 septembre derniers par les congrès des élus départementaux et régionaux de Martinique et de Guyane. Ces résolutions, qui ont ensuite été votées en termes identiques par les conseils généraux et régionaux de ces collectivités, comportent des projets d’organisation institutionnelle, révélateurs de la détermination de la majorité de ces élus à exercer davantage de responsabilités dans le cadre de l’article 74 de la Constitution.

Sur la base de ces délibérations, le Président de la République a donc pris la décision de donner la parole aux Ultramarins. Dès lors qu’il était saisi par les élus, il a souhaité que les électeurs puissent s’exprimer librement sur l’ensemble des différentes évolutions institutionnelles, non seulement celle prévue à l’article 74 de la Constitution, mais aussi celle de l’article 73 avant la réforme des collectivités territoriales qui, en dernier ressort, sera rendu applicable de droit dans ces collectivités. Les mêmes élus seront alors à la fois conseillers généraux et régionaux, car, comme nous le savons, le statu quo n’est pas nécessairement la meilleure voie en outre-mer.

C’est pourquoi une seconde consultation sera organisée le 24 janvier sur la création d’une collectivité unique régie par l’article 73 en cas de vote négatif à la consultation du 10 janvier. Cette démarche est d’ailleurs celle qu’il avait annoncée le 26 juin lors de son déplacement à Fort-de-France.

Le Président de la République avait alors souhaité que les électeurs puissent s’exprimer librement sur ces deux évolutions institutionnelles et rappelait : « Ce qui compte, c’est que les Martiniquais aient le choix, un véritable choix.

Par ailleurs, le Président de la République, dans ce souci d’écoute et de dialogue, a pris acte, pour la Guadeloupe, de la demande des élus d’un délai supplémentaire de dix-huit mois avant de se prononcer sur une éventuelle évolution.

S’agissant de La Réunion, le Gouvernement n’a été saisi d’aucune demande. Les élus ont jusqu’à ce jour plutôt exprimé leur attachement au maintien d’une organisation institutionnelle identique à celle en vigueur en métropole.

J’en viens maintenant aux options précises qui seront présentées aux électeurs lors des consultations des 10 et 24 janvier prochains et aux conséquences de leurs votes.

La consultation du 10 janvier portera sur l’institution en Martinique et en Guyane d’une collectivité régie par l’article 74 de la Constitution, dotée d’un statut particulier. Ce statut sera établi par une loi organique, qui définira la nouvelle organisation institutionnelle de la collectivité, ainsi que la répartition des compétences entre l’État et la collectivité.

Cela signifie que le degré d’autonomie, le choix des compétences transférées par l’État et le régime juridique des lois et règlements qui s’y appliquent est adapté aux capacités, aux besoins et aux responsabilités que la collectivité entend assumer.

Certaines collectivités, comme Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, disposent de compétences qui ne sont pas très éloignées de celles des départements et régions, et les lois et règlements s’y appliquent, pour la plupart, de plein droit. D’autres collectivités, comme la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, jouissent, au contraire, de davantage d’autonomie, et l’État n’y exerce plus que des compétences purement régaliennes.

Les élus martiniquais et guyanais désirent disposer d’importantes prérogatives en matière fiscale ainsi que de compétences nouvelles, par exemple en matière d’aménagement du territoire, d’environnement et d’urbanisme. Ils ont en revanche exprimé le souhait que la logique d’identité législative continue de prévaloir dans les matières qui demeureront de la compétence de l’État, comme la protection sociale.

Le Gouvernement donne acte aux congrès de Martinique et de Guyane de leurs demandes, qu’il prendra naturellement en compte dans le cadre de la concertation sur le futur statut de ces collectivités.

Je tiens cependant à rappeler que, conformément à l’article 74 de la Constitution qui fixe certaines limites aux compétences transférées, l’État conservera l’exercice de ses prérogatives régaliennes, comme la garantie des libertés publiques, la défense, la sécurité, la justice, qui demeureront de sa compétence.

J’ajoute qu’un passage à l’article 74 n’entraînerait aucune conséquence automatique pour ce qui concerne le statut de région ultrapériphérique au sein de l’Union européenne dont jouissent ces collectivités. Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, ce statut ne peut être modifié que par une décision prise à l’unanimité du Conseil européen et le Gouvernement n’envisage nullement un tel changement, sauf si les collectivités le demandaient ultérieurement.

Le régime de l’article 74 ne constitue donc ni un abandon de la République ni une exclusion de l’Union européenne, mais bien plutôt une façon de reconnaître le droit de ces populations à la différence et leur aspiration à plus de responsabilités, dans le respect des garanties fondamentales des libertés publiques et sous le contrôle toujours attentif des autorités de l’État.

Si le « non » à cette consultation du 10 janvier l’emporte, une seconde consultation sera organisée le 24 janvier. Elle portera, cette fois, sur l’institution d’une collectivité qui exerce les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l’article 73 de la Constitution.

Cette organisation administrative résultera d’une loi ordinaire intervenant, là encore, après une phase de concertation locale avec les élus locaux. Elle ne se traduira par aucun changement en ce qui concerne les compétences dont dispose la collectivité ou dans les conditions d’application des lois et règlements.

Elle permettra uniquement de mettre fin à une situation introduite en 1982 en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel d’alors, souvent critiquée pour sa complexité administrative, et totalement inédite ailleurs en Europe : l’existence, sur un même territoire, de deux collectivités distinctes, qui font de la Martinique et de la Guyane des régions monodépartementales.

Cette dualité institutionnelle peut être source de coût, de confusion et d’inefficacité. Elle peut nuire aux politiques menées localement, en particulier en matière d’aménagement du territoire et de développement économique.

Est-il ainsi concevable que, dans les départements d’outre-mer, le conseil général et le conseil régional disposent chacun de compétences spécifiques en matière de transports, ce qui rend difficile la mise en place d’une politique cohérente en la matière à l’échelle du territoire ?

J’ajoute que cette dualité institutionnelle n’offre pas non plus aux collectivités un cadre adapté à l’exercice satisfaisant des pouvoirs spécifiques d’adaptation que leur confère l’article 73 de la Constitution.

Une réponse positive à l’une de ces deux questions permettrait ainsi d’en revenir à davantage de simplicité et de cohérence : un territoire, une collectivité, une assemblée élue, un exécutif responsable devant cette assemblée.

Ce nouveau statut résulterait d’une loi organique si le « oui » l’emporte le 10 janvier ou d’une loi ordinaire si le « oui » l’emporte le 24 janvier, élaborée après une phase d’étroite concertation avec les élus locaux. Si le « non » l’emporte à ces deux consultations, nous ne resterons pas pour autant dans l’immobilisme.

Le projet de réforme des collectivités territoriales aura en effet vocation à s’appliquer dans les départements et régions d’outre-mer qui n’auront pas fait le choix d’une évolution spécifique. Comme en métropole, le projet prévoit que des conseillers territoriaux siégeront à la fois dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux.

Mesdames, messieurs les députés, vous l’avez compris, la première consultation porte sur l’autonomie institutionnelle et la seconde, si elle est organisée, sur la rationalisation des structures administratives. Comme je l’ai rappelé en préambule de mon intervention, le Gouvernement n’entend pas prendre parti entre l’une ou l’autre de ces options.

S’il n’exprimera donc aucune préférence, le Gouvernement veillera en revanche à informer les électeurs sur les enjeux des scrutins, et à garantir scrupuleusement que la campagne sera organisée dans des conditions de démocratie et de transparence incontestables.

De même, le Gouvernement veillera à une stricte équité entre les deux consultations. Celles-ci seront donc organisées exactement de la même façon. La campagne officielle précédant chaque consultation sera d’une semaine. Les partis et groupements politiques pourront être habilités à participer à cette campagne si sept élus en Martinique et quatre en Guyane, parmi les parlementaires, les conseillers généraux et régionaux, déclarent y être affiliés. S’ils sont habilités, ils disposeront, au total, de deux heures de campagne radiodiffusée et deux heures de campagne télévisée. Ils pourront également faire imprimer des affiches et faire diffuser des circulaires.

Mesdames et messieurs les députés, les consultations des 10 et 24 janvier démontrent que le Gouvernement est disposé à répondre aux demandes de faire évoluer les structures institutionnelles, économiques et sociales actuelles des départements et régions d'outre-mer en tenant compte des attentes de leurs populations.

Il s'agit de créer ensemble, si les territoires le souhaitent, de nouveaux modes de gouvernance, plus respectueux de leurs spécificités géographiques, économiques, sociales et culturelles.

Tel est l'esprit dans lequel le Gouvernement s’engage à mettre en œuvre les choix qui seront exprimés par les Martiniquais et les Guyanais en janvier prochain. 

Madame la présidente, mesdames, messieurs les députés, le Président de la République a décidé de consulter les populations de la Martinique et de la Guyane sur leur évolution institutionnelle. Ces consultations constituent un événement marquant dans les relations entre la République et ses départements et régions d’outre-mer.

C’est la première fois que les électeurs ne seront pas confrontés à un choix purement binaire entre un projet institutionnel et le statu quo, mais qu’ils pourront choisir librement parmi plusieurs évolutions possibles : soit une collectivité autonome régie par l’article 74 de la Constitution, dont le statut, établi par une loi organique, précisera l’organisation institutionnelle et les compétences, soit la fusion du département et de la région en une collectivité unique dans le cadre du régime actuel de l’article 73, soit le maintien d’une organisation administrative identique à celle en vigueur en métropole.

Les électeurs de la Martinique et de la Guyane auront à répondre, le 10 janvier prochain, à la question suivante : « Approuvez-vous la transformation de la Martinique – ou de la Guyane – en une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, dotée d’une organisation particulière tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République ». En cas de réponse négative à cette première consultation, ils auront à répondre, le 24 janvier, à la question suivante : « Approuvez-vous la création, en Martinique – ou en Guyane –, d’une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l’article 73 de la Constitution ? »

Ces consultations reposent sur une démarche qui vise à répondre aux attentes exprimées par les élus. Cette réforme statutaire a été voulue par les élus pour être mieux en phase avec la réalité des enjeux sociaux que connaissent ces collectivités.

Pour les outre-mer, la question statutaire ne doit pas être le point essentiel. Le statut n’est qu’un outil au service des territoires et la question primordiale est aujourd’hui celle de leur insertion régionale, de leur développement et de leur cohésion sociale.

De plus, les consultations des 10 et 24 janvier prennent une tout autre dimension puisqu’elles s’inscrivent dans la réflexion plus générale lancée par le Président de la République dans le cadre des états généraux de l’outre-mer, qui, comme vous le savez, ont permis à l’ensemble de nos concitoyens ultramarins de s’exprimer sur l’avenir des outre-mer mais aussi d’aborder de nouvelles formes de gouvernance économique, sociale et institutionnelle.

C’est pourquoi l’évolution institutionnelle de ces collectivités n’est pas une fin en soi mais constitue un instrument parmi d’autres qui peut participer, si ces territoires le souhaitent, si la population la souhaite, de nouer la relation rénovée avec la métropole que le Président de la République appelait de ses vœux en concluant le Conseil interministériel de l’outre-mer le 6 novembre dernier.

Cette démarche n’est pas un projet du Gouvernement, il n’a fait que proposer au Président de la République de soumettre au vote de la population de la Martinique et de la Guyane une réforme voulue par les élus. Le Président n’a rien imposé. Au contraire, il a privilégié l’écoute et le dialogue avec les représentants élus de ces collectivités.

Conformément aux engagements qu’il avait pris aux Antilles, il a donné une suite rapide aux résolutions adoptées les 18 juin et 2 septembre derniers par les congrès des élus départementaux et régionaux de Martinique et de Guyane. Ces résolutions, qui ont ensuite été votées en termes identiques par les conseils généraux et régionaux de ces collectivités, comportent des projets d’organisation institutionnelle, révélateurs de la détermination de la majorité de ces élus à exercer davantage de responsabilités dans le cadre de l’article 74 de la Constitution.

Sur la base de ces délibérations, le Président de la République a donc pris la décision de donner la parole aux Ultramarins. Dès lors qu’il était saisi par les élus, il a souhaité que les électeurs puissent s’exprimer librement sur l’ensemble des différentes évolutions institutionnelles, non seulement celle prévue à l’article 74 de la Constitution, mais aussi celle de l’article 73 avant la réforme des collectivités territoriales qui, en dernier ressort, sera rendu applicable de droit dans ces collectivités. Les mêmes élus seront alors à la fois conseillers généraux et régionaux, car, comme nous le savons, le statu quo n’est pas nécessairement la meilleure voie en outre-mer.

C’est pourquoi une seconde consultation sera organisée le 24 janvier sur la création d’une collectivité unique régie par l’article 73 en cas de vote négatif à la consultation du 10 janvier. Cette démarche est d’ailleurs celle qu’il avait annoncée le 26 juin lors de son déplacement à Fort-de-France.

Le Président de la République avait alors souhaité que les électeurs puissent s’exprimer librement sur ces deux évolutions institutionnelles et rappelait : « Ce qui compte, c’est que les Martiniquais aient le choix, un véritable choix.

Par ailleurs, le Président de la République, dans ce souci d’écoute et de dialogue, a pris acte, pour la Guadeloupe, de la demande des élus d’un délai supplémentaire de dix-huit mois avant de se prononcer sur une éventuelle évolution.

S’agissant de La Réunion, le Gouvernement n’a été saisi d’aucune demande. Les élus ont jusqu’à ce jour plutôt exprimé leur attachement au maintien d’une organisation institutionnelle identique à celle en vigueur en métropole.

J’en viens maintenant aux options précises qui seront présentées aux électeurs lors des consultations des 10 et 24 janvier prochains et aux conséquences de leurs votes.

La consultation du 10 janvier portera sur l’institution en Martinique et en Guyane d’une collectivité régie par l’article 74 de la Constitution, dotée d’un statut particulier. Ce statut sera établi par une loi organique, qui définira la nouvelle organisation institutionnelle de la collectivité, ainsi que la répartition des compétences entre l’État et la collectivité.

Cela signifie que le degré d’autonomie, le choix des compétences transférées par l’État et le régime juridique des lois et règlements qui s’y appliquent est adapté aux capacités, aux besoins et aux responsabilités que la collectivité entend assumer.

Certaines collectivités, comme Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, disposent de compétences qui ne sont pas très éloignées de celles des départements et régions, et les lois et règlements s’y appliquent, pour la plupart, de plein droit. D’autres collectivités, comme la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, jouissent, au contraire, de davantage d’autonomie, et l’État n’y exerce plus que des compétences purement régaliennes.

Les élus martiniquais et guyanais désirent disposer d’importantes prérogatives en matière fiscale ainsi que de compétences nouvelles, par exemple en matière d’aménagement du territoire, d’environnement et d’urbanisme. Ils ont en revanche exprimé le souhait que la logique d’identité législative continue de prévaloir dans les matières qui demeureront de la compétence de l’État, comme la protection sociale.

Le Gouvernement donne acte aux congrès de Martinique et de Guyane de leurs demandes, qu’il prendra naturellement en compte dans le cadre de la concertation sur le futur statut de ces collectivités.

Je tiens cependant à rappeler que, conformément à l’article 74 de la Constitution qui fixe certaines limites aux compétences transférées, l’État conservera l’exercice de ses prérogatives régaliennes, comme la garantie des libertés publiques, la défense, la sécurité, la justice, qui demeureront de sa compétence.

J’ajoute qu’un passage à l’article 74 n’entraînerait aucune conséquence automatique pour ce qui concerne le statut de région ultrapériphérique au sein de l’Union européenne dont jouissent ces collectivités. Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, ce statut ne peut être modifié que par une décision prise à l’unanimité du Conseil européen et le Gouvernement n’envisage nullement un tel changement, sauf si les collectivités le demandaient ultérieurement.

Le régime de l’article 74 ne constitue donc ni un abandon de la République ni une exclusion de l’Union européenne, mais bien plutôt une façon de reconnaître le droit de ces populations à la différence et leur aspiration à plus de responsabilités, dans le respect des garanties fondamentales des libertés publiques et sous le contrôle toujours attentif des autorités de l’État.

Si le « non » à cette consultation du 10 janvier l’emporte, une seconde consultation sera organisée le 24 janvier. Elle portera, cette fois, sur l’institution d’une collectivité qui exerce les compétences dévolues au département et à la région tout en demeurant régie par l’article 73 de la Constitution.

Cette organisation administrative résultera d’une loi ordinaire intervenant, là encore, après une phase de concertation locale avec les élus locaux. Elle ne se traduira par aucun changement en ce qui concerne les compétences dont dispose la collectivité ou dans les conditions d’application des lois et règlements.

Elle permettra uniquement de mettre fin à une situation introduite en 1982 en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel d’alors, souvent critiquée pour sa complexité administrative, et totalement inédite ailleurs en Europe : l’existence, sur un même territoire, de deux collectivités distinctes, qui font de la Martinique et de la Guyane des régions monodépartementales.

Cette dualité institutionnelle peut être source de coût, de confusion et d’inefficacité. Elle peut nuire aux politiques menées localement, en particulier en matière d’aménagement du territoire et de développement économique.

Est-il ainsi concevable que, dans les départements d’outre-mer, le conseil général et le conseil régional disposent chacun de compétences spécifiques en matière de transports, ce qui rend difficile la mise en place d’une politique cohérente en la matière à l’échelle du territoire ?

J’ajoute que cette dualité institutionnelle n’offre pas non plus aux collectivités un cadre adapté à l’exercice satisfaisant des pouvoirs spécifiques d’adaptation que leur confère l’article 73 de la Constitution.

Une réponse positive à l’une de ces deux questions permettrait ainsi d’en revenir à davantage de simplicité et de cohérence : un territoire, une collectivité, une assemblée élue, un exécutif responsable devant cette assemblée.

Ce nouveau statut résulterait d’une loi organique si le « oui » l’emporte le 10 janvier ou d’une loi ordinaire si le « oui » l’emporte le 24 janvier, élaborée après une phase d’étroite concertation avec les élus locaux. Si le « non » l’emporte à ces deux consultations, nous ne resterons pas pour autant dans l’immobilisme.

Le projet de réforme des collectivités territoriales aura en effet vocation à s’appliquer dans les départements et régions d’outre-mer qui n’auront pas fait le choix d’une évolution spécifique. Comme en métropole, le projet prévoit que des conseillers territoriaux siégeront à la fois dans les conseils généraux et dans les conseils régionaux.

Mesdames, messieurs les députés, vous l’avez compris, la première consultation porte sur l’autonomie institutionnelle et la seconde, si elle est organisée, sur la rationalisation des structures administratives. Comme je l’ai rappelé en préambule de mon intervention, le Gouvernement n’entend pas prendre parti entre l’une ou l’autre de ces options.

S’il n’exprimera donc aucune préférence, le Gouvernement veillera en revanche à informer les électeurs sur les enjeux des scrutins, et à garantir scrupuleusement que la campagne sera organisée dans des conditions de démocratie et de transparence incontestables.

De même, le Gouvernement veillera à une stricte équité entre les deux consultations. Celles-ci seront donc organisées exactement de la même façon. La campagne officielle précédant chaque consultation sera d’une semaine. Les partis et groupements politiques pourront être habilités à participer à cette campagne si sept élus en Martinique et quatre en Guyane, parmi les parlementaires, les conseillers généraux et régionaux, déclarent y être affiliés. S’ils sont habilités, ils disposeront, au total, de deux heures de campagne radiodiffusée et deux heures de campagne télévisée. Ils pourront également faire imprimer des affiches et faire diffuser des circulaires.

Mesdames et messieurs les députés, les consultations des 10 et 24 janvier démontrent que le Gouvernement est disposé à répondre aux demandes de faire évoluer les structures institutionnelles, économiques et sociales actuelles des départements et régions d'outre-mer en tenant compte des attentes de leurs populations.

Il s'agit de créer ensemble, si les territoires le souhaitent, de nouveaux modes de gouvernance, plus respectueux de leurs spécificités géographiques, économiques, sociales et culturelles.

Tel est l'esprit dans lequel le Gouvernement s’engage à mettre en œuvre les choix qui seront exprimés par les Martiniquais et les Guyanais en janvier prochain.